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21 mars 2014.

Existe-t-il un territoire idéal pour gérer l’eau ?

Gestions intégrées, bassins versants, espaces fonctionnels, régimes (...)

Gestions intégrées, bassins versants, espaces fonctionnels, régimes institutionnels : ce ne sont ni les notions ni les méthodes ni les modèles qui font défaut aujourd’hui pour tenter de cerner au plus près la meilleure façon de gérer les ressources en eau de manière durable. Ici et là, on constate aussi de nets décalages entre les intentions théoriques et les réalisations concrètes. Ces questions sont d’autant plus complexes qu’on les retrouve là où s’entrecroisent pêle-mêle la géographie et l’écologie, les pouvoirs politiques et les pratiques économiques, les systèmes administratifs et les compétences techniques, les normes juridiques et les impératifs sociaux. Bref état des lieux.

L’Institut de géographie et durabilité de l’Université de Lausanne, entre autres pôles de recherche scientifique, étudie avec attention et depuis quelque temps déjà la diversité d’approches et d’initiatives autour de ce qu’il est convenu d’appeler la gestion intégrée par bassin versant, c’est-à-dire la coordination, sur le long terme et à l’échelle d’un bassin hydrographique, des activités humaines liées aux ressources en eau, à leur protection, à leur utilisation et à la prévention des risques qu’elles peuvent présenter (1).

Le 21 mars 2014, à la veille de la Journée mondiale de l’eau et avec le soutien de l’Association suisse de géographie, cet Institut a, sur cette large thématique, organisé une journée d’étude animée par une dizaine de chercheurs suisses et européens. La suite de cet article se fait très partiellement l’écho de ce colloque dont l’objectif premier était de réfléchir sur la pertinence de la gestion par bassin telle qu’encouragée en Suisse depuis une dizaine d’années par l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Les modèles français et européens

La notion de gestion intégrée par bassin versant est encore relativement peu familière au public suisse, contrairement à ce qui se passe dans d’autres pays, en France principalement, où elle sert de modèle aux six agences de l’eau mises en place il y a un demi-siècle déjà pour assurer le financement de la lutte contre la pollution des rivières et la protection des milieux aquatiques, mais aussi dans l’Union européenne qui, dans sa directive-cadre sur l’eau édictée en 2000, a fait du district hydrographique (plus vaste que le bassin versant) l’unité spatiale de référence pour la gestion et la protection des ressources en eau.

Voilà qui montre en tout cas comment la définition usuelle de bassin versant chère aux hydrologues - qui le considèrent comme une "surface élémentaire hydrologiquement close" drainée par un cours d’eau et ses affluents (2) – a évolué, au fil du temps et de son appropriation par les pouvoirs politiques, vers la notion de territoire où "la gestion et la mise en valeur des ressources en eau doivent associer usagers, planificateurs et décideurs à tous les échelons" (3).

Cela postule que l’on construise la politique locale ou régionale de l’eau à partir des réalités particulières de chaque bassin et non plus sur la base de normes générales édictées par le pouvoir central. Mais aussi que l’on aborde les problèmes dans une démarche interdisciplinaire, forcément plus complexe. Car pour cadrer ces espaces de gestion de la manière la plus efficiente possible, il faut entre autres considérer la totalité du cycle de l’eau (y compris les eaux souterraines), gérer à la fois les flux d’eau et leurs réserves, répondre aux besoins immédiats sans perdre de vue la protection durable des ressources en termes de quantité et de qualité, relier les compétences et concilier les intérêts des différents usages et utilisateurs.

Dépasser les logiques qui font obstacle
à une gestion durable

Olivier Petit, chercheur au laboratoire Clersé (CNRS) de Lille et à l’Université d’Artois, pour qui le modèle de gestion intégrée par bassin versant ne peut s’appliquer à tous les cas de figure, insiste sur la mise en œuvre d’un véritable "régime institutionnel de ressource" (4) dans lequel peuvent s’élaborer les indispensables compromis entre les droits de propriété et les politiques publiques, sur la nécessaire reconnaissance de la multiplicité des territoires de l’eau et de leur complémentarité, et sur la prise en compte des aspects non monnayables de l’eau. Sur ce point, on peut rappeler par exemple le premier paragraphe du préambule de la directive cadre européenne sur l’eau (5) qui stipule que "l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger, défendre et traiter comme tel".

Jean-David Gerber, professeur à l’Institut de géographie de l’Université de Berne, fait pour ainsi dire écho à son collègue français quand il affirme qu’il n’y a pas de durabilité possible tant qu’on ne remet pas en cause les logiques sectorielles, les découpages territoriaux et les droits de propriété exclusifs sur les ressources naturelles. Entendez par là que les problèmes de gestion de ces ressources, et de l’eau en particulier, sont tellement imbriqués les uns dans les autres qu’aucun service spécialisé (aménagement du territoire, agriculture, énergie, protection de l’environnement ou affaires sanitaires, entre autres exemples) ni aucune entité politique ou administrative (Confédération, canton, commune, pour ne parler que de la configuration suisse) ne sont en mesure d’y apporter une réponse satisfaisante de manière autonome.

Quant au droit de propriété privée qui prévaut dans les législations, qui est donc garanti par l’État et qui consacre des utilisations quasi exclusives du sol par leurs propriétaires, il empêche de reconnaître la valeur juridique de certaines ressources (telles que l’air, la biodiversité ou le paysage) et limite singulièrement l’usage qui pourrait en être fait par la collectivité.

Pour l’expert bernois, la seule réponse satisfaisante à ces différentes logiques est de chercher à les dépasser (à les transgresser ?), à imaginer de nouvelles façons d’organiser les politiques publiques, à s’affranchir des frontières physiques pour créer des "espaces fonctionnels" (6) dans lesquels il est possible, de manière flexible et cohérente, de gérer les rivalités ou les conflits entre les différents utilisateurs de l’eau.

La gestion par bassin versant répond-elle à cette manière de voir ? Ce cadre théorique reste en tout cas à concrétiser et à vérifier, car s’émanciper des schémas et des structures relève pour l’instant davantage de l’hypothèse que de réalisations avérées et certifiées.

Casse-tête helvétique

En tout état de cause et s’agissant de la Suisse, les instances fédérales concernées – plus particulièrement l’OFEV et les partenaires de l’Agenda 21 pour l’eau (7) – se sont clairement engagées pour la mise en œuvre de la gestion par bassin versant en publiant des "idées directrices" ainsi qu’un "guide pratique" (8). Mais de l’avis des organisateurs de ce colloque qui justifiaient ainsi son propos, ces incitations fédérales "se heurtent toutefois au principe de l’autonomie cantonale et communale ainsi qu’à la fragmentation de fait des administrations et des entités publiques en charge de la gestion de l’eau".

Il n’est cependant nullement question actuellement en Suisse d’adopter des solutions de découpage systématique selon le modèle français : dans les documents de l’OFEV, il est précisé en effet que "la gestion par bassin versant ne doit pas devenir une fin en soi" et que ce qui importe avant tout, c’est que les activités locales et sectorielles "s’inscrivent dans une perspective globale privilégiant le long terme".

D’ailleurs les principes édictés dans la Constitution fédérale pour une utilisation rationnelle des ressources en eau et un équilibre durable entre les besoins de la nature et ceux de l’être humain (articles 76 et 73) ne permettent pas d’en tirer une base légale contraignante pour l’un ou l’autre système particulier de gestion.

La législation (art.46 de l’Ordonnance sur la protection des eaux) précise d’ailleurs qu’il appartient aux cantons – qui ont toute souveraineté sur leurs ressources hydriques – de décider "au besoin" s’ils veulent coordonner entre eux d’éventuelles mesures en la matière. Dans la pratique, il faut bien admettre, dans ce domaine comme dans la plupart de ceux qui relèvent de la gestion publique, qu’il existe en Suisse presqu’autant de modèles que de situations cantonales ou communales.

On peut citer déjà l’une ou l’autre initiative allant dans ce sens : la nouvelle loi fribourgeoise sur les eaux (2011) a posé le principe d’une gestion globale à l’échelle régionale en fonction de bassins versants regroupant plusieurs communes, le canton de Genève s’est doté d’un outil de gestion intégrée (Schéma de protection, d’aménagement et de gestion des eaux / SPAGE) réparti sur six bassins hydrologiques, et les cinq cantons riverains de la Birse, dans le nord-ouest du pays, ont ensemble mis en place un Plan régional d’évacuation des eaux.

Ce qui revient à dire, avec Arnaud Buchs, premier assistant à l’Institut de géographie et durabilité et l’une des chevilles ouvrières de cette journée d’études, qu’au-delà de ces efforts progressifs d’intégration sectorielle et compte tenu de la fragmentation institutionnelle suisse, l’avenir de la gestion de l’eau dans ce pays "relèvera plutôt du compromis entre espace fonctionnel, découpage administratif traditionnel et limites hydrographiques".

Bernard Weissbrodt


NOTES

1. "La gestion intégrée des eaux par bassin versant est une approche de gestion intersectorielle des ressources en eau, des eaux et des infrastructures qui leur sont liées. Elle poursuit des objectifs à long terme et se déroule en processus cycliques de conception, de mise en œuvre et de surveillance. Son périmètre de référence est le bassin versant".
   * Agenda 21 pour l’eau - "Gestion par bassin versant – Idées directrices pour une gestion intégrée des eaux en Suisse", > Voir

2.Voir, entre autres, le cours d'hydrologie générale du professeur A.Musy, disponible sur le site de l'EPFL

3. Principe n°2, Conférence internationale sur l’eau et l’environnement, Dublin, 1992 > En savoir plus

4. "Le postulat central de l’approche par les RIR [régime institutionnel de ressources] affirme que les droits sur la ressource et les politiques publiques doivent être considérés simultanément de façon à comprendre les effets des régulations étatiques sur les usages sociaux des ressources. Se complétant l’une l’autre, ces deux dimensions régulatrices traduisent la volonté collective de protéger, garantir ou interdire tel ou tel usage à un moment donné dans le temps et l’espace."
   * F.Varone, S.Nahrath et J.-D.d Gerber, "Régimes institutionnels de ressources et théorie de la régulation", Revue de la régulation, n°2, Janvier 2008 > Voir

5. La Directive 2000/60/CE de l'Union européenne définit le cadre de la politique communautaire dans le domaine de l’eau > Voir

6. Un "espace fonctionnel" peut se définir comme un "espace social, plus ou moins clairement territorialisé, qui s’organise autour de rivalités – et donc de régulations publiques de ces dernières – pour l’accès, l’appropriation et la redistribution de biens et services, tant matériels qu’immatériels, nécessaires à la satisfaction de besoins ou à la réalisation d’activités, aussi bien individuels que collectifs".
   * S.Nahrath, F.Varone et J.-D.Gerber, "Les espaces fonctionnels : nouveau référentiel de la gestion durable des ressources ?", VertigO - la revue électronique en sciences de l'environnement, Volume 9 Numéro 1, mai 2009, > Voir

7. L’Agenda 21 pour l’eau, qui regroupe actuellement une dizaine d'administrations et d'associations, a pour fonction d’aider les acteurs du domaine de l’eau à développer le secteur de la gestion des eaux en Suisse. > Voir

8. Documents disponibles sur le site de l'OFEV sous le chapitre "Gestion par bassin versant" > Voir





Infos complémentaires

Le Rhône, du glacier à la mer :
cinq modèles de gestion intégrée

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À l’échelle européenne, le Rhône fournit un exemple patent à la fois de la diversité des profils hydrologiques, institutionnels et politiques que l’on peut rencontrer sur un même bassin versant, et de l’absence de coordination entre ses utilisateurs. De Gletsch à la Méditerranée, Christian Bréthaut et Géraldine Pflieger, de l’Université de Genève, ont ainsi identifié cinq modèles différents de gestion du fleuve (*).
Bassin versant du Rhône / Superficie : 95 590 km2
Longueur du fleuve : 812 km
(© Nordnordwest CC BY-SA)


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Glacier du Rhône (Valais)

1. Coordination institutionnelle minimale
En Valais, où le Rhône est en grande partie canalisé, la gestion du fleuve relève du domaine public cantonal. L’essentiel des préoccupations des autorités valaisannes se traduit aujourd’hui dans le projet de troisième correction du fleuve : il s’agit avant tout d’augmenter la sécurité de ses rives en cas de crues et de favoriser le développement agricole par l’irrigation. La coordination entre les différents acteurs du Rhône y est jugée "minimale et souple".

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Barrage-écluse du Seujet à Genève

2. Contrats de concession intégrateurs
À l’échelle du canton de Genève et à celle du bassin versant sur territoire français, le modèle de gestion se caractérise par une coordination relativement forte au sein de chacun de ces deux périmètres, mais plutôt faible entre l’amont et l’aval.

Genève occupe une position charnière puisqu’elle a la responsabilité de réguler d’une part le niveau des eaux du Léman (en application d’une convention intercantonale suisse) et d’autre part le débit du fleuve, par le biais d’une concession accordée aux Services industriels de Genève pour la gestion de leur production hydroélectrique et d’autres missions concernant notamment la protection de l’environnement.

Côté français, le fleuve est géré depuis 1933 par un opérateur unique : la Compagnie nationale du Rhône (CNR). Mais sa marge de manœuvre s’est progressivement amenuisée avec l’émergence de nouveaux usages (centrales nucléaires par exemple), la mise en place de nouveaux partenariats institutionnels (Agence de l’eau, Plan Rhône, etc.) ou encore l’application des directives européennes.

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Le Rhône à Avignon (Vaucluse)

3. Gouvernance collective de gestion publique
Le bassin versant français du Rhône est par ailleurs une composante territoriale de l’Agence de l’eau Rhône Méditerranée Corse, l’une des six entités créées par l’État en 1964 à l’échelle des grands bassins hydrographiques pour contribuer à l’amélioration de la qualité de l’eau, à la lutte contre sa pollution et à la protection des milieux aquatiques. Ces Agences, qui constituent le premier niveau de décentralisation de la politique française de l’eau, intègrent de façon fortement participative différents groupes d’acteurs publics et privés des ressources en eau.

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Barrage hydroélectrique de Verbois (GE)

4. Auto-organisation entre privés
Ce quatrième modèle de gestion s’applique plus particulièrement à l’espace fonctionnel énergétique transfrontalier du Rhône, autrement dit aux accords de coopération entre des opérateurs hydroélectriques - Services industriels de Genève, Compagnie nationale du Rhône, et quelques autres partenaires ponctuels - auxquels la Suisse et la France ont respectivement délégué la gestion d’un fleuve alors considéré uniquement sous l’angle de sa capacité de production énergétique.

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Chasse du Rhône genevois en 2012

5. Gouvernance transfrontalière multiniveaux
Dans le cas du Rhône, la gestion par bassin versant se limite aux périmètres des États et/ou des cantons. Hormis le 4e modèle, centré sur la production énergétique, force est de constater l’absence d’un clair espace fonctionnel en matière de coordination transfrontalière. Au cours des dernières années cependant, quelques percées ponctuelles, plus curatives que préventives se référant d’ailleurs à des normes internationales, ont été faites vers une gouvernance élargie, notamment lors de la planification des chasses sédimentaires du barrage de Verbois en 2012.

En tout état de cause, le lac Léman - et sa Commission franco-suisse créée en 1962 pour surveiller l’évolution de la qualité de ses eaux – pourrait offrir une première base vers une institutionnalisation de la coordination amont-aval du Rhône. Dans le même sens, on notera aussi le projet de recherche sur la gouvernance transfrontalière du Rhône du Léman à Lyon GouvRhône mené actuellement sous les auspices de l’Université de Genève.

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Port-Saint-Louis, dans les Bouches-du-Rhône





(*) Note rédigée à partir de la contribution conjointe de C.Bréthaut et G.Pflieger lors de la Journée d’étude sur la gestion intégrée de l’eau par bassin (Université de Lausanne, 21 mars 2014).
Photos aqueduc.info

Mot d’eau

  • Eurêka !

    Comment mieux exprimer l’ivresse dont la raison, heureuse, fait flotter dans l’eau et l’intuition, bienheureuse, léviter dans l’air ? Archimède sentit le mouvement et se leva de l’émotion de ces deux éléments, comme s’il entendait le murmure des ondes et la vibration du vent. Et j’entends eurêka comme ce triple écho et du corps et de l’air et de l’eau. (Michel Serres [décédé le 1er juin 2019], "Biogée", 2010)

Glossaire

  • Pénurie

    Les pénuries surviennent lorsqu’il n’y a pas assez d’eau pour satisfaire à la fois les demandes humaines et les besoins de la nature, soit parce que cette eau fait physiquement défaut, soit parce que la demande est excessive ou que la ressource a été surexploitée, soit parce que le manque d’infrastructures, de moyens financiers ou de compétences techniques ne permet pas à une population de s’approvisionner en eau de quantité et de qualité suffisantes, soit aussi parce que des groupes humains sont empêchés par d’autres d’y avoir accès.


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